La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) ha desestimado el recurso planteado por la Federación de Ecologistas en Acción de Andalucía en el que el colectivo pedía la suspensión cautelar del plan parcial del proyecto de los Merinos, que contempla la construcción de 800 chalets de lujo, dos campos de golf y tres hoteles de alta gama en una finca entre las poblaciones de Ronda y Cuevas del Becerro.
De esta forma, el TSJA ha fallado a favor de la empresa promotora del complejo, Copisa, y el Ayuntamiento de Ronda, que ya habían obtenido una resolución judicial favorable sobre el mismo procedimiento en primera instancia.
Argumentos
En primer lugar, el TSJA ha apuntado para desestimar el recurso «la orfandad fáctica y argumentativa para justificar la suspensión del planteamiento. Los intereses generales prevalentes no dejan de ser in abstracto expresados por la asociación recurrente».
En segundo lugar, en la resolución judicial se explica que «la normativa se refiere a unos suelos urbanizables no programados del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Ronda, para cuyo desarrollo se aprobó el plan parcial cuya suspensión cautelar se ha solicitado», pero que, sin embargo, «la consideración de suelo urbanizable dimana precisamente del PGOU de Ronda, que no consta que haya sido impugnado».
Por último, también se indica que los argumentos de fondo se basan en defectos formales de aprobación por publicación no íntegra y tardía del PGOU de Ronda, sin que se discuta que es urbanizable el suelo.
Archivo de otra denuncia
Por otro lado, el alcalde de Ronda, Antonio Marín, ha pedido que se archive la denuncia presentada por Izquierda Unida (IU) en la que se le acusa de un presunto delito de prevaricación, medioambiental y contra la ordenación del territorio al creer que el regidor podría haber cometido alguna irregularidad en al concesión de licencias para desarrollar los Merinos. El Juzgado de Instrucción número 1 de Ronda ha citado a declarar a Marín el 15 de octubre. Éste ya ha explicado que se trata de un tramite administrativo más.
Texto completo del recurso planteado por la Federación de Ecologistas en Acción de Andalucía AL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA
Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga
Pieza Separada nº 927/2005 – J.J.
JAVIER DUARTE DIÉGUEZ, Procurador de los Tribunales, en nombre exclusivamente de la FEDERACIÓN DE ECOLOGISTAS EN ACCIÓNANDALUCÍA, representación que tengo debidamente acreditada en los autos de RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO (PIEZA SEPARADA) NÚMERO 927/2005-JJ, que se tramitan a nuestra instancia contra CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES, ante la Sala comparezco, y como mejor proceda en Derecho, respetuosamente DIGO:
Que se ha notificado a esta representación Auto nº 986/2008, de 19 de diciembre de 2008, recaído en la Pieza Separada de Medidas Cautelares solicitadas por esta representación, en cuya parte dispositiva se dispone:
“Desestimar la solicitud de adopción de la medida cautelar de suspensión del Acuerdo de Aprobación Definitiva del Plan Parcial de Ordenación “Los Merinos Norte” en fecha 18 de abril de 1995, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia”.
Que aunque dicha resolución no expresa los medios de impugnación que contra la misma caben en Derecho, aun a pesar de ordenarlo así la LOPJ, el artículo 87.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), establece que contra las resoluciones de tal clase cabe recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo.
Que de conformidad con el artículo 87.3 de la LJCA, en la redacción dada por la Ley 1/2000, de 7 de enero, se establece que “para que pueda prepararse el recurso de casación en los casos previstos en los apartados anteriores, ES REQUISITO NECESARIO INTERPONER PREVIAMENTE EL RECURSO DE SÚPLICA”.
Que dando cumplimiento al requisito previo a la formalización del recurso de casación, y estimando que la resolución que recurrimos resulta gravemente perjudicial para los intereses generales, y no ajustada a derecho, dicho sea todo ello con los debidos respetos para con la Sala y en términos de estricta defensa de los intereses generales, por medio de este escrito interpongo el preceptivo RECURSO DE SÚPLICA contra el auto de de 19 de diciembre de 2008, recaído en la Pieza Separada de Medidas Cautelares, citando como preceptos infringidos los artículos 129 a 136 de la LJCA, así como la jurisprudencia que se cita en el cuerpo de este escrito; recurso que se interpone para que, por contrario imperio de Ley, la resolución recurrida sea revocada y sustituida por otra, por la cual se estime este recurso y se acceda a adoptar la medida cautelar solicitada; el cual basamos en los siguientes,
MOTIVOS
PRIMERO.-Intereses defendidos en el recurso contencioso administrativo en el que se ha solicitado la medida cautelar de suspensión.
En el penúltimo párrafo del fundamento de Derecho Cuarto de la resolución que recurrimos, se afirma lo siguiente:
«Tampoco en el caso de autos no [sic] se realiza un discurso acerca de cómo y porque [sic] el interés particular ha de ser prevalente respecto al público para suspender un instrumento de Planeamiento ni tampoco se justifica acerca de porque [sic] la aplicación de la misma pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso ni que entidad o daño medio ambiental se causa a los intereses generales de ordenación del territorio municipal de la Corporación y particulares o genéricos de la Federación Ecologista accionantes».
En el caso del párrafo transcrito, como en el resto de la resolución que combatimos, la técnica de copy/paste empleada para reproducir las resoluciones judiciales que se citan como fundamento del auto, hacen que se llegue a un texto final en el que lo único que es verdaderamente entendible es la parte dispositiva de la resolución, pero no la hilación de los argumentos con respecto a dicha parte dispositiva.
Así, en el párrafo transcrito se comienza por afirmar que no se realiza un discurso acerca de cómo y por qué el interés particular ha de ser prevalente respecto al público para suspender un instrumento de Planeamiento.
La entidad ecologista recurrente ni tiene un interés particular afectado por el acuerdo de la CPOTU que se recurre, ni la defensa de intereses particulares es el fin social de la Federación de Ecologistas en Acción de Andalucía, como consta en sus Estatutos, en el Registro de Asociaciones de Andalucía, y en el particular de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, en el que se encuentra también inscrita como entidad colaboradora, y en el apoderamiento que consta en autos.
Consta asimismo sobradamente en autos, que la acción que ejercita la actora es la acción pública en materia de urbanismo, recogida en el artículo 304 del TRLS (vigente cuando se interpuso el recurso).
Asombra, por otra parte, que a las alturas en las que se adopta la resolución desestimatoria de las medidas cautelares, con el escrito de interposición y la documentación aportada al mismo, se afirme que no se conoce qué entidad o daño medio ambiental se causa a los intereses generales de ordenación del territorio.
SEGUNDO.-Extraña mutilación y apartamiento, por parte de la Sala, de la fundamentación y parte dispositiva de la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de junio de 2006, que constituye el grueso de su argumentación.
Afirma la Sala en el fundamento de Derecho Tercero del auto que recurrimos, que:
«Por su especial aplicación al caso de autos debemos aplicar la más reciente doctrina jurisprudencial mediante la cita literal de la STS Sala 3ª, sec. 5ª de S 14-6-2006 recaída en rec. 3396/2004».
Causa extrañeza que la Sala acuda a esta sentencia, por su especial aplicación al caso de autos, cuando la misma:
1) Versa sobre la solicitud de la medida cautelar de suspensión de instrumentos urbanísticos de ejecución y no de planeamiento, como en el presente caso;
2) Altera el contenido de las notas que se contienen en el fundamento de Derecho Cuarto de la sentencia de 14 de junio de 2006 (de las nueve de que consta la sentencia en dicho fundamento, solo se trasladan la de la 1ª a la 3ª, y no las 5ª a 7ª, atribuyendo a la 6ª el texto original de la 8ª, y a la 7ª el texto original de la 9ª).
3) Se aparta del fallo de la sentencia, el cual, con el fundamento que se transcribe, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto, con revocación del auto de la Sala de Granada del TSJA que no accedió a la suspensión de los acuerdos recurridos, decretando la suspensión de los mismos.
Creemos que, con no mucha dificultad, la Sala hubiera accedido al texto de otras resoluciones del Tribunal Supremo en materia de medidas cautelares relativas a solicitudes de suspensión de planeamiento, en las que poder inspirarse, como la misma Sala dice, por su especial aplicación al caso de autos,y aplicar la más reciente doctrina jurisprudencial mediante la cita literal de otras resoluciones.
Pensamos que más ajustada a la situación de estos autos es la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2008, sección 5ª, dictada en el recurso 1510/2006 (nº Id CENDOJ 28079130052008100426), que estima el recurso de casación interpuesto contra el auto de la Sala del TSJA que denegó la medida cautelar de suspensión de un plan especial de reforma interior, decretando el Tribunal Supremo la suspensión cautelar de su ejecución.
TERCERO.-Motivos por los cuales la Sala debe revocar el auto que recurrimos, y acceder a la medida cautelar solicitada de suspensión del planeamiento impugnado, en aplicación de la doctrina contenida en la citada sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 17 de julio de 2008, sección 5ª, dictada en el recurso 1510/2006.
A) De naturaleza jurídica.
Al igual que hiciera la Administración recurrente en el recurso del que trae causa la sentencia que invocamos, estimamos que «la denegación de la medida cautelar instada puede ocasionar "situaciones irreversibles alterándose el terreno y entorno físico", lo cual conduce a la pérdida de la finalidad legítima del recurso. Si no se suspende el Plan Especial aprobado [Plan Parcial de Ordenación, en nuestro caso] --se arguye--tendrá lugar el desarrollo urbanístico de la zona y
"por tanto a construcciones y a posteriores ventas a terceros", lo que la Sentencia que se dicte en su día no podrá ser ejecutada en sus propios términos.»
(Fundamento de Derecho 2º).
Esta alegación de la Administración recurrente es admitida en sus propios términos por el Tribunal Supremo, que establece lo siguiente:
«En este sentido, la ejecución del acto de aprobación del plan o, lo que es lo mismo, la vigencia del Plan Especial puede dificultar de modo grave la efectividad de la posterior sentencia estimatoria, frustrando el efecto útil de la misma. De manera que si no se suspende la vigencia del plan --si bien limitada a la ejecución de aquellas determinaciones que comporten la transformación de la realidad física de los terrenos--se iría progresivamente alcanzando un resultando irreversible, materializado mediante la construcción y la posible transmisión a terceros, creándose una situación que podría impedir el cumplimiento de la resolución final del proceso.» (Fundamento de Derecho 5º, párrafo segundo).
Ello desactiva, y deja sin efecto lo que se afirma en el párrafo tercero del FJ Cinco del auto que recurrimos, acerca de que «el daño que hipotéticamente pudiera generarse derivaría de los actos de ejecución y no de la disposición general y la suspensión no afectaría en el mismo sentido al interés público, del que sí derivaría un grave perjuicio si se suspendiese la aplicación de la disposición impugnada».
Por si ello no fuera bastante, la sentencia que citamos se extiende a este respecto:
«Esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 16 de marzo de 2004 , a propósito de los Planes Especiales de Reforma Interior que “aunque la ejecución del Plan Especial impugnado precise de actos concretos de ejecución, susceptibles de impugnación autónoma en sede jurisdiccional, es el propio planeamiento especial el que confiere legitimidad y eficacia a dichos actos singulares hasta el extremo de que su aprobación constituye la declaración de necesidad de ocupación para ulteriores expropiaciones forzosas, con la que, según lo establecido en el artículo 21.1 de la Ley de Expropiación Forzosa , se inicia el expediente expropiatorio, de manera que, en contra del parecer de las representaciones procesales de ambas Administraciones recurrentes, la mera aprobación del Plan Especial de Reforma Interior tiene una eficacia ejecutiva susceptible de ser suspendida, como lo ha decidido la Sala de instancia, evitando así tantas impugnaciones cuantos actos concretos ordenen cada una de las demoliciones previstas para ejecutar dicho Plan Especial”.»
Sin tener presente la jurisprudencia que transcribimos, la lectura del auto que impugnamos, en expresiones como las extractadas del auto y otras que recorren todo el texto de sus fundamentos, pareciera que las disposiciones generales, y con ellas, los instrumentos de planeamiento, no se pueden suspender cautelarmente, siendo contraria y dañosa dicha pretensión de suspensión para el interés público, y cercana al disparate el hecho mismo de solicitarla.
Frente a todo ello, la sentencia cuya doctrina solicitamos sea aplicada, sostiene con toda rotundidad:
«Con carácter general, el planeamiento urbanístico efectivamente puede ser objeto de suspensión, como dispone el artículo 129.2 y 130.1 LJCA a propósito de las disposiciones generales, a pesar de tratarse de una norma reglamentaria que se presume dictada en defensa y para la protección de los intereses públicos, siempre que en su ejecución exista riesgo de perder el recurso su finalidad legítima, previa valoración de los intereses enfrentados --considerando los efectos irreversibles o de difícil reposición que pudiera ocasionar su ejecución--, y, en fin, que de ello no se siga una perturbación grave a los intereses generales.»
Entendemos que la irreversibilidad de los efectos se da en el caso presente, del mismo modo en que se reconoce en la sentencia que citamos: materializado mediante la construcción y la posible transmisión a terceros, creándose una situación que podría impedir el cumplimiento de la resolución final del proceso.
Pero es que, además, la no suspensión permite y consiente la afectación de manera irreversible, de otros intereses públicos igual de dignos –si no más-de protección, tal y como se explica a continuación.
B) De naturaleza fáctica y técnica.
A) Los suelos urbanizables no programados SUNP-3 “Merinos Norte” del PGOU de Ronda, para cuyo desarrollo se ha aprobado el Plan Parcial de Ordenación cuya suspensión cautelar se ha solicitado, se encuentran comprendidos dentro de la delimitación de la Reserva de la Biosfera “Sierra de las Nieves y su Entorno”, declarada el 15 de junio de 1995 por el Programa MaB (Man and Biosphere) de la UNESCO, dentro de la denominada “zona de transición”, debido, precisamente, a la clasificación de suelo urbanizable no programado.
Así lo informa el Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente, a la Fiscalía de la Audiencia Provincial, en informe de fecha 20 de noviembre de 2002, que se acompaña a este recurso.
Esta zona de transición es, además, una figura prevista y protegida por los artículos 65, 66.1 y 67.a).3º, Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad.
B) Los suelos urbanizables no programados SUNP-3 fueron clasificados como Complejos Serranos de Interés Ambiental por el Plan Especial de Protección del Medio Físico – Catálogo de la Provincia de Málaga, aprobado por resolución del Consejero de Obras Públicas y Transportes de 6 de marzo de 1987 (BOJA de 25 de marzo de 1987), y su texto se ha publicado por Resolución de la Dirección General de Urbanismo en el BOJA nº 69, de 9 de abril de 2007.
Con respecto a esta última Resolución de la Dirección General de Urbanismo, hay que recordar que el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), aprobado por Decretos del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía números 129/2006, de 27 de junio, y 206/2006, de 28 de noviembre, en su norma 111.1.c), contempla los espacios incluidos en el Catálogo de Espacios y Bienes Protegidos de los PEPMF de ámbito provincial, entre los recursos que componen el sistema del Patrimonio Territorial de Andalucía.
C) Con relación a los citados suelos urbanizables no programados SUNP-3, el PEPMF los incluye dentro del Complejo Serrano CS-30, “Las Navetas-Sierra de Carrasco” (plano de delimitación en página nº 251; y ficha de catálogo en página nº 187, ambas del BOJA nº 69).
1) Los Complejos Serranos se definen en el PEPMF-C del siguiente modo:
“Constituyen éstos espacios relativamente extensos y la de caracteres diversificados, con utilización y/o vocación principalmente forestal, y en los cuales la cubierta forestal cumple y debe cumplir una función ambiental equilibradora de destacada importancia. Comportan en general importantes valores paisajísticos, y en ocasiones valores faunísticos destacados. Igualmente suelen presentar importante interés productivo.” (página nº 127 del BOJA nº 69).
2) Con respecto al caso concreto del CS-30, el PEPMF considera los siguientes aspectos:
-Información físico-natural
“Se ubica entre los materiales carbonatados del Subbético y denominado Detrítico de Ronda. Este último, compuesto por una alternancia de margas y calcorenitas, se sitúa sobre la serie caliza. Predominan luvisoles, cambisoles y litosoles. La temperatura media anual es de 15,5' C. y la precipitación se sitúa en torno a los 700 m.m. La cubierta vegetal está dominada por la presencia de encinares, aunque son importantes las zonas adehesadas y ocupadas por cultivos de secano. Del poblamiento faunístico cabe destacar la presencia Águila Culebrera, Águila Calzada, Ratonero Común, Halcón Peregrino. Búho Real, Alinoche y Cernícalo Vulgar; también es frecuente el Gato Montés, el Meloncillo y el Corzo.”
3) Como justificación de la protección, el PEPMF contempla tres aspectos:
- Interés de la vegetación “La existencia de la importante masa de encinar es el motivo fundamental de protección, no solo por el significado ecológico que supone en cuanto a la vegetación propia de la zona, sino también por el importante papel que juega como elemento de la calidad paisajística”.
- Interés paisajístico “Estrechamente relacionado con lo anterior, este espacio presenta zonas de gran calidad paisajística que conviene prevenir con el grado de naturalidad que ahora mismo tienen”.
- Interés de la fauna “Su protección también estaría justificada por la presencia de especies animales protegidas por ley”. (Listado en la información físico-natural).
4) La referencia al planeamiento vigente en el momento de su redacción es la siguiente: “Suelo No Urbanizable Protegido en el planeamiento urbanístico de los municipios afectados”.
(Todas las anteriores referencias al CS-30, pueden comprobarse en las citadas páginas del BOJA nº 69, que se acompañan a este recurso).
CUARTO.-Falta de valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto en este recurso contencioso administrativo, que imponen la estimación del recurso de súplica y la adopción de la medida cautelar de suspensión.
Una vez expuesta la consideración que a la normativa provincial de protección merecen los terrenos comprendidos dentro del ámbito del Plan Parcial de Ordenación cuya suspensión se solicita, se comprende mejor la falta de valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto en que incurre el auto que recurrimos.
Empleamos para ello los términos de los fundamentos de Derecho 4º y 5º de la sentencia de 17 de julio de 2008 que venimos citando:
«El cotejo de los intereses públicos en conflicto oscila, en esta línea de razonamiento, entre no paralizar la actividad municipal de ejecución del planeamiento permitiendo el desarrollo de sus previsiones, y evitar la consumación, mediante la transformación o mutación de la realidad física del terreno, de los efectos de disposiciones generales que pudieran no ser conforme con el ordenamiento jurídico.
Y, en fin, en tercer lugar, debemos señalar que la doctrina de esta Sala sobre la presencia de un interés público intenso en el caso de la suspensión de las normas reglamentarias que aconseja la denegación de tal cautela, no impide la suspensión de tales normas, y, en todo caso, ha de ser matizada en los términos que a continuación se expresan.
Las peculiaridades propias de las disposiciones generales en este ámbito sectorial del urbanismo, en el trance de adoptar la decisión cautelar de los instrumentos de planeamiento, ha de valorar --de modo detallado y cuidadoso--la trascendencia y consecuencias prácticas a las que conduce la medida. En este sentido, la experiencia ha demostrado que la importación sin matices de tal doctrina general sobre la presencia del interés público en las disposiciones generales, en el ámbito del urbanismo, ha ocasionado situaciones indeseables, que solo pueden superarse mediante un análisis preciso y minucioso de las circunstancias del caso y de las consecuencias que comporta. A lo que debemos añadir que tales peculiaridades se agudizan, insistiendo en lo antes expuesto, cuando la actuación de la Administración local --autora del acto de aprobación del plan--es cuestionada por otra Administración Pública, como sucede, en este caso, con la Junta de Andalucía cuya actuación pretende también proteger el interés público.
QUINTO.-Por tanto, la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, que ha de hacerse en los términos expuestos, no se ha realizado en la resolución recurrida, salvo la referencia al interés público que demanda la ejecución del plan en sus propios términos. Y esta valoración no puede considerarse suficiente ni acertada, porque no siendo irreparables los inciertos perjuicios derivados de la adopción de la medida cautelar, sí lo son en mayor medida, o con más alta intensidad, los derivados de la no suspensión de la ejecución del plan, al menos en la parte que comporte una modificación de la realidad física del terreno sobre la que inciden.
En este sentido, la ejecución del acto de aprobación del plan o, lo que es lo mismo, la vigencia del Plan Especial puede dificultar de modo grave la efectividad de la posterior sentencia estimatoria, frustrando el efecto útil de la misma. De manera que si no se suspende la vigencia del plan --si bien limitada a la ejecución de aquellas determinaciones que comporten la transformación de la realidad física de los terrenos--se iría progresivamente alcanzando un resultando irreversible, materializado mediante la construcción y la posible transmisión a terceros, creándose una situación que podría impedir el cumplimiento de la resolución final del proceso.»
QUINTO.-Encuadre constitucional de los motivos jurídicos y fácticos que se han expuesto.
Para concluir, nos parece conveniente recordar el encuadre constitucional de los motivos que acabamos de alegar para la estimación de este recurso, que son conocidos del Tribunal, y que se concretan en los siguientes preceptos:
a) El artículo 45 de la Constitución Española, según el cual: “1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.”
Desde el punto de vista ordinal, este precepto se encuentra situado en la Constitución antes que el artículo 47, que es el que fundamenta la ordenación urbanística.
b) El artículo 53 de la Constitución Española, cuyo apartado 3 dice: “El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III, informará la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las Leyes que los desarrollen.”
Como puede verse, el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo III (en el que el medio ambiente adecuado es denominado “derecho”), informará la práctica judicial.
Una de las leyes que desarrollan el artículo 45 de la Constitución Española es la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, de Patrimonio Natural y Biodiversidad, ya citada.
También lo es la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía, que hace suyos, a través del POTA, los espacios catalogados por el PEPMEF y Catálogo de la provincia de Málaga.
Por lo expuesto, a la Sala,
SUPLICO: Que teniendo por presentado este escrito con los documentos que se acompañan, se sirva admitirlo, mandándolo unir a la Pieza de Medidas Cautelares de su razón; tenga por interpuesto en tiempo y forma RECURSO DE SÚPLICA contra el Auto nº 986/2008, de 1 de septiembre de 2008 dictado en esta pieza separada; a fin de que, tras la tramitación legal oportuna, por contrario imperio de Ley, la resolución recurrida sea revocada y sustituida por otra, por la cual se estime este recurso y se acceda a adoptar la medida cautelar solicitada.
Así es de Justicia que respetuosamente pedimos en Málaga, a veinte de enero de dos mil nueve.
Letrado Miguel A. Carrillo Sedeño Cdo. Nº 2419
Texto completo de la resolución judicial
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